《火花S-Park中国产业园区商业模式转型研究报告》

60万字，1200页

的深度研究成果巨制

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问：商住地卖不出去，财政收入锐减，还要发展产业，怎么办？

答：把商住用地改回工业用地！

是的，就是这么简单明了。火花S-Park最近调研一座中部地级市的开发区时发现，其第一季度一块商住地都没有卖出去，而本地国企和平台公司坐吃山空，债台高筑，也无托底之力，整体形势岌岌可危。

潮水褪去之后才发现，原来过往看似欣欣向荣的增长都是建立在土地财政的火热之上，一旦这个引擎熄火，实业凋敝零散、运营能力低下、自我造血不足的弊疾就全部暴露了出来。

在这种局面之下，众多地方政府也开始挖空心思想辙使招，反正住宅地也卖不出价，干脆把条件合适的地块调成工业用地，让有空间需求的产业客户尽快落地，这样产生的卖地收入、租金收入以及税收虽然微薄而缓慢，却聊胜于无，细水长流，总归是一种可持续的造血通道。

在这方面，最起劲也最激进的当属粤港澳大湾区的中山市。

全力推动“制造业当家”的中山

虽地处粤港澳大湾区，也有着制造业的历史积淀和良好基础，但过去几年，中山错过了产业转型升级的好机会，房地产在固定投资中的占比也较高（2019年占比达57.2%），地区生产总值（GDP）不断被其他城市赶超。2022年，中山的GDP增速仅为0.5%，在广东21个地级市中排在第十位。

所以进入2023年，知耻而后勇的中山打算奋起直追，GDP的增长目标为6%，工业投资的增长目标高达60%，二者分别是2022年对应数据增长率的12倍和3倍！

为了实现这一目标，中山开始全面推动工作力量向制造业加强、政策措施向制造业倾斜、资源要素向制造业集聚，尤其是在最关键的土地资源要素上，打算在全年整备工业园区建设用地5000亩，形成100亩以上连片工业用地20块。

前不久，为大力支持“制造业当家”，中山把毗邻深中通道的翠亨新区和岐江新城超5000亩商住用地调回综合产业用地，一下子成为赚足眼球的“网红”，最近更是直接出台了国内首个“住改工”新政，也显示了自己痛定思痛之后“痛下血本”的转型决心。

翠亨新区和岐江新城

在中山市自然资源局《关于支持商业、住宅用地改变土地用途为工业用地的通知》（下称“通知”）中明确提出，对原由工业用地转为商业、住宅用地，申请调回工业用地的情形给予补贴。

也就是说，原来由工业用地经批准改变用途后形成的商业、住宅用地，现在土地使用权人申请调整用途回工业用地的，政府将原改变土地用途时已补缴的土地价款数额，作为本次土地用途改变的补贴发放给土地使用权人（不过新政并未明确，非变性而来的住宅用地申请调整为工业用地应作何种处理）。

中山这一举措的主要用意还在于能够快速盘活现有存量产业空间，因为现实中有不少工业用地在申请改成商住用地之前上面已经建成了工业厂房，如果本次申请调回工业用地，就可以直接利用现有厂房，又或者适用于“工改”政策，与用地所在片区工业用地形成规模效应。

如果从短期算账的角度，“住改工”肯定是一笔血亏的买卖。根据中山市最新的国有建设用地基准地价数据显示，一类居住用地地面价格为734.67万元/亩，而一类工业用地仅为57.47万元/亩，前者是后者的近13倍。

但在商住市场不景气、产业用地供需矛盾激化的状况下，政府现在也开始算另一笔账：

以中山市南头镇107亩“住改工”项目为例，该项目政府通过镇城建公司运作，实际收储面积约71亩，收储单价为283.8万元/亩，收储总成本约2亿元，其中将出让给企业的用地约62亩，其余空间将建设配套设施。根据中山市不低于50万元/亩的税收强度要求，以及该地块约100万元/亩的预估出让价格，政府可以在企业投产后4-5年平衡项目初期的2亿元收储成本。

中山的“住改工”案例

在这场“住改工”浪潮中，镇属国有企业也起到了带头主体作用。比如在中山市三乡镇，有一家专门生产新能源汽车电池外壳配件的制造业企业和胜股份急需扩产，而其隔壁的一块空地就是48亩的闲置住宅用地，产权人是本地国企三乡镇城市发展集团。

经过镇政府协调，城发集团考虑到这块地放在那里不开发也不产出效益，不如贡献出来支持制造业发展，反而更能产生持续的回报。

城发集团将土地改回工业用地之后，仅用100天就建好了1.8万平方米的定制化厂房，并与和胜股份签订了10年的租约，租金收入正好打平了开发成本。更何况，当地制造业发展之后，周边的土地也会升值，对城发集团也是一举多得之利。

在中山，除了这些身先士卒的镇属国企之外，社会资本产权人也有一定动力参与“住改工”，因为一方面现在房地产市场预期欠佳，另一方面其手中的住宅用地规模很小，且区位也不太适合建商住项目，但如果用于建造厂房和增资扩产，反而能够和周边自己的厂房连成一片，从而引入上下游产业链条形成集群效应，长远来看倒也还是合适的。

而为了进一步激发社会资本产权人的积极性，本次中山“住改工”《通知》也提出，支持使用权人改变土地用途后实施高标准厂房建设，并优化了自持比例、物业分割销售、相关配套建设和财政奖励等：

1、新建高标准厂房入驻企业为市优先发展企业或亩均税收贡献不低于30万元/亩的，自持比例可降低至总建筑面积的20%；分割单元面积单元面积不少于300平方米。受让人主体须为企业，且受让后自完成登记之日起5年内不得申请转让。

2、允许将政办公和生活配套设施计容建筑面积占比提高到20%，并可以按照不高于厂房分割或分割销售的比例，随厂房一并分割、分割销售或抵押。

3、在竣工验收后第二年起5年内，视入驻企业的亩均贡献作阶梯式奖励：亩均贡献30万元以上不足40万元的，每亩用地奖励6万元；以此为基础，亩均贡献每增加10万元的，每亩用地增加奖励3万元。财政奖励连续5年，不设奖励封顶值。

此外，中山也在探索供应“工业保障房”用地，每年安排不超过年度供应计划10%的工业用地，划拨或协议出让给火炬开发区、翠亨新区管委会、镇街政府或指定的事业单位，用于建设只租不售的标准化“工业保障房”，保障中小微企业生产空间，引导中小微企业上楼集聚发展。

火花S-Park此前也提到，我们在杭州、济南、成都等城市调研时都看到当地政府有将住宅用地调整回工业用地用以发展产业的举措，但都是一些特殊个案，并未像中山的“住改工”这样成规模成体系，甚至于需要专门出台政策来予以明确。

当然，需要强调的是，中山这种新政是否在其他城市适用还要具体问题具体分析。毕竟，中山此前社会资本活跃，地块趋于零散碎片化，如今制造业需求也比较旺盛，工业用地供需矛盾尖锐，“住改工”是非常符合当地的条件的，在长三角和珠三角一些产业经济活跃的区域也同样存在这种问题。

但更多内地城市就未必了，虽然商住用地卖不动，可即便调整回工业用地搞“厂房大跃进”甚至研发写字楼群落，也不见得就真的符合市场真实需求，强行削足适履搞不好反而适得其反，进一步加重低效资产闲置和地方债务压力，所以大可不必跟风仿效，还是专心于搭建符合自身资源禀赋和发展阶段的模式为宜。

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